Arrest Raad van State van 29 juni 2026 inzake openbaarheid van bestuur.
Het komt zelden voor dat beslissingen van het administratief en technisch secretariaat van het ministerie van Landsverdediging het voorwerp uitmaken van vernietigingsberoepen voor de Raad van State. Interessant weetje : de belangen van het ministerie werden, voor de Raad van State in de zaak die ik bij deze bespreek, waargenomen door een luitenant. Dat het om een wel erg bijzondere zaak gaat blijkt uit de vermelding van beweerde relationele ontrouw van één van de betrokken partijen. De raad van State legt het als volgt uit :
“Voor een goed begrip is het nuttig te hernemen dat de vraag tot openbaarmaking betrekking heeft op een richtlijn inzake de omvang van het veiligheidsonderzoek, die werd opgesteld door het ministerieel comité voor Inlichting en Veiligheid (thans : de Nationale Veiligheidsraad) in het kader van de toepassing van de wet van 11 december 1998 ‘betreffende de classificatie, de veiligheidsmachtigingen, de veiligheidsadviezen en de publiek gereguleerde dienst’ (“de classificatiewet”). Meer bepaald wensen de verzoekers de weerslag te achterhalen van beweerde relationele ontrouw op het veiligheidsonderzoek van het betrokken personeelslid.”
De Raad van State, in het arrest van 29 juni 2026, legt uit dat bij een weigering van openbaarmaking moet kunnen worden nagegaan dat de classificatie is gebeurd overeenkomstig de bepalingen van de classificatiewet. In principe is het daarbij nodig dat een rechtelijke instantie de toegang heeft tot het volledige dossier. Dit vereist dus ook, nog steeds in principe, dat het geclassificeerde document in het administratief dossier wordt neergelegd. In de zaak die tot het arrest van 29 juni geleid heeft, heeft de Raad van State aanvaard dat het geclassificeerde document zelf toch niet moest opgenomen worden door het ministerie van Defentie in het administratief dossier. De redenen die de Raad van State daarvoor geeft zijn de volgende. Wij citeren :
“Terecht merken de verzoekers op dat het Grondwettelijk Hof in dat verband een voorbehoud heeft gemaakt. Meer bepaald luidt dat voorbehoud als volgt : “B.9. Bij een verzoek tot openbaarmaking dient steeds te worden nagegaan of de openbaarmaking, op het ogenblik waarop ze wordt gevraagd, daadwerkelijk afbreuk doet aan de bescherming van de in artikel 3 van de [classificatiewet] bedoelde belangen […].
Dit vereist dat het betrokken document in een classificatieniveau is ondergebracht en een beschermingsniveau eraan is toegekend. Het volstaat bijgevolg niet de uitzonderingsgrond van artikel 48 van de [classificatiewet], in samenhang gelezen met artikel 6, §2, 4°, [WOB], op abstracte wijze in te roepen om de openbaarmaking te weigeren.
Evenmin volstaat een algemene verwijzing naar een classificatiebeslissing. Voor de aanvrager dient het op zijn minst duidelijk te zijn welke documenten of informatie waarvan hij inzage, uitleg of mededeling in afschrift verzoekt, effectief geclassificeerd zijn en aldus onder de bestreden uitzondering vallen. Voorts moet ook het door de classificatie nagestreefde belang gepreciseerd worden […].
In de context van de nationale veiligheid kan van de bevoegde instanties niet worden verwacht dat zij in hun motivering even gedetailleerd zijn als in gewone burgerlijke of administratieve zaken. Het geven van gedetailleerde redenen om toegang tot geclassificeerde documenten te weigeren, kan immers op zichzelf ingaan tegen het doel van de classificatie. De aangevoerde redenen om de toegang tot geclassificeerde documenten te weigeren, dienen evenwel steeds relevant, voldoende precies en toereikend te zijn […]. In dat verband vormt het toezicht door een rechterlijke instantie die toegang heeft tot het volledige dossier, ook tot de geclassificeerde documenten, bovendien een gewichtige waarborg dat de maatregelen op grond van vertrouwelijke informatie - die in het geding worden gebracht door personen die de gevolgen ervan ondervinden - voldoen aan de vereisten van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens […], van de Grondwet en van het Handvest.
Zo moet bij een weigering tot openbaarmaking kunnen worden nagegaan dat de classificatie is gebeurd overeenkomstig de bepalingen van de [classificatiewet] en dat er redenen zijn om die classificatie te handhaven of, indien dat niet het geval is, om het overeenkomstig de voorziene procedures te declassificeren.
Hoewel artikel 4 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’ onder meer voorziet in een uitzondering indien de motivering van de handeling de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan brengen, moet uit de motivering van de weigeringsbeslissing ten minste blijken dat die uitzondering van toepassing is”.
Het Grondwettelijk Hof onderstreept dat “bij een weigering tot openbaarmaking [moet] kunnen worden nagegaan dat de classificatie is gebeurd overeenkomstig de bepalingen van de [classificatiewet] en dat er redenen zijn om die classificatie te handhaven of, indien dat niet het geval is, om het overeenkomstig de voorziene procedures te declassificeren”.
De “gewichtige waarborg” die het Grondwettelijk Hof onderkent in het toezicht hierop door een rechterlijke instantie “die toegang heeft tot het volledige dossier”, vereist in principiee dat het geclassificeerde document in het administratie dossier wordt neergelegd.
Hierna wordt toegelicht waarom het auditoraat terecht heeft mogen concluderen dat dit in de voorliggende zaak niet nodig is.
Vooreerst rijst de vraag of “het betrokken document in een classificatieniveau is ondergebracht en een beschermingsniveau eraan is toegekend” (GwH, arrest nr. 134/2025, B.9).
In dat verband houdt de Raad van State rekening met artikel 18, vijfde en zesde lid, van de classificatiewet :
“De omvang van het veiligheidsonderzoek varieert naargelang van het niveau van de vereiste veiligheidsmachtiging en wordt, voor elk niveau, bepaald door de Nationale Veiligheidsraad. In geen geval mogen hierbij andere onderzoeksbevoegdheden worden gevergd dan die welke worden bepaald in deze wet, met name in artikel 19.
De beslissing van de Nationale Veiligheidsraad wordt enkel medegedeeld aan de agenten en leden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, aan de veiligheidsoverheid, alsook aan het Vast Comité I.”
De verwerende partij legt voorts een niet gedateerde nota “aan het ministerieel comité voor inlichting en veiligheid” voor, over een “Ontwerp van nieuwe richtlijn van het Ministerieel Comité voor inlichting en veiligheid omtrent de omvang van veiligheidsonderzoeken”. Met deze nota legt de voorzitter van het college voor inlichting en veiligheid aan voormeld ministerieel comité een ontwerp van richtlijn voor “tot bepaling van de omvang van veiligheidsonderzoeken in functie van het vereiste niveau van Veiligheidsmachtiging “ ter uitvoering van artikel 18, vijfde lid, van de classificatiewet. De nota preciseert :
“Een gelijkaardige richtlijn is reeds door het Ministerieel Comité voor inlichting en veiligheid van 1 april 1999 aangenomen. Ingevolge de vraag van de veiligheid van de Staat om er de mogelijkheid om een bron van bijkomende inlichtingen te raadsplegen (verslagen van het Parket) in te voegen, heeft het College voor inlichting en veiligheid beslist dat de tekst van deze richtlijn moet herzien worden om er enkele verbeteringen aan aan te brengen en om de in de richtlijn gebruikte terminologie beter te laten overeenstemmen met de terminologie van de wet.
Om elke verwarring te vermijden lijkt het verkieslijk een nieuwe richtlijn te nemen die de op 1 april 1999 goedgekeurde richtlijn annuleert en vervangt, eerder dan deze laatste louter te wijzigen.
Te verduidelijken valt dat deze richtlijn, volgens artikel 18, zesde lid, van dezelfde wet, enkel mag meegedeeld worden aan de agenten en de leden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, de veiligheidsoverheid en aan het Comité I. Daarom is zij ook geclassificeerd.
Dit ontwerp van richtlijn is goedgekeurd door het College van inlichting en veiligheid tijdens zijn vergadering van 26 januari 2000.
Voorstel van beslissing : Aan het Ministerieel Comité voor inlichting en veiligheid wordt voorgesteld deze richtlijn goed te keuren”.
In het publiek toegankelijke activiteitenverslag van het Vast Comité I over het jaar 2004 - dat ook op last van de staatsraad-verslaggever is toegevoegd aan het dossier - is vervolgens over de veiligheidsonderzoeken onder meer te lezen wat volgt (https://www.comiter.be/images/pdf/activiteitenverslagen/AV_RA_2004_NL.pdf; blz 61) :
“De omvang van het veiligheidsonderzoek verschilt in functie van het niveau van de gevraagde veiligheidsmachtiging en wordt voor elk niveau bepaald door het Ministerieel Comité Inlichting en Veiligheid [thans : de Nationale Veiligheidsraad]. Het onderzoek mag in geen geval andere onderzoeksbevoegdheden vereisen dan die waarin de wet voorziet.
De beslissing van heet Ministerieel Comité en Veiligheid wordt uitsluitend meegedeeld aan de agenten en leden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensen, aan de veiligheidsoverheid en aan het Vast Comité I.
Er bestaat een vertrouwelijke richtlijn van 16 februari 2000 waarbij het Ministerieel Comité Inlichting en Veiligheid de omvang van de veiligheidsonderzoeken bepaalt. Deze richtlijn werd op 11 mei 2000 aan get Vast Comité I bezorgd.”
Het Vast Comité I publiceert op zijn website ook de classificatiewet. Ook deze tekst is op last van de staatsraad-verslaggever toegevoegd aan het dossier. Onder artikel 18 van die versie staat als één van de uitvoeringsmaatregelen vermeld : “Richtlijn van 16 februari 2000 van het Ministerieel Comité voor inlichting en veiligheid betreffende de omvang van de veiligheidsonderzoeken (voorheen Richtlijn van 1 april 1999 betreffende de omvang van de veiligheidsonderzoeken)”.
Het geheel van deze gegevens, welke zijn opgesteld onafhankelijk van en ruim vóór de huidige procedure, volstaan om de Raad van State ervan te overtuigen dat de richtlijn over de omvang van de veiligheidsonderzoeken waarvan de verzroekers inzage vragen, effectief geclassificeerd is, zonder dat nog eeen daadwerkelijke neerlegging ervan is vereist om dit te verifiëren.”