Opleiding door Anthony Godfroid over de “openbaarheid van bestuur” - Ode aan de luis in de pels
Een gezonde democratie heeft nood aan luizen in de pels. Dat is de reden waarom in 1993, als onderdeel van de Sint-Michielsakkoorden (de zogenaamde Vierde Staatshervorming), beslist is om een breed geformuleerd recht op openbaarheid van bestuur in de Grondwet in te schrijven.
Artikel 32 van de Grondwet is duidelijk rechtenscheppend en bepaalt dat ieder het recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen “behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134.”
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in een
Grote Kamer-arrest van 2016, in een zaak tegen Hongarije, ik zou hier bijna durven schrijven “uiteraard” Hongarije, geoordeeld dat artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat de vrijheid van meningsuiting beschermt, aan het individu “geen recht toekent op toegang tot informatie waarover een overheid beschikt, noch de Staat ertoe verplicht die aan hem mee te delen”. Tegelijk oordeelde het Hof dat een dergelijk recht wél kan ontstaan wanneer de “toegang tot de informatie bepalend is voor de uitoefening, door het individu, van zijn recht op vrije meningsuiting, inzonderheid ‘de vrijheid om kennis te nemen en te geven van informatie’.”
Het mag dus duidelijk zijn dat het recht op openbaarheid van bestuur verankerd is in de Belgische Grondwet en ook supranationaal bescherming heeft, met name via artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie waarborgt eveneens het recht op vrije meningsuiting. Volgens het Grondwettelijk Hof (zie het arrest van 9 maart 2023) omvat dit recht uit het Handvest de vrijheid om meningen te hebben en om kennis te nemen of te geven van informatie of ideeën. De woorden “kennis te nemen” zijn hier uiteraard van belang.
Openbaarheid van bestuur gaat precies daarover: kennis kunnen nemen van informatie die wel aan de overheid bekend is, maar daarbuiten nog niet verspreid is. Het kan daarbij gaan om klassiekers, zoals bezwaarschriften die bij een lokale overheid zijn ingediend tegen voorgenomen bouwprojecten. Heel recent kwam bijvoorbeeld het zogenaamde plattelandsverzet in het nieuws tegen de vestiging van McDonald’s in de anders zo rustige gemeente Brecht (zie het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 30 juli 2026 inzake LKM Advies BV tegen de Deputatie van de Provincie Antwerpen, over een McDonald’s die nabij de oprit van de E19 en vlak bij het NMBS-station Noorderkempen zou moeten komen). In dat arrest wordt melding gemaakt van 53 bezwaarschriften die bij de gemeente Brecht waren toegekomen. Op grond van hoofdstuk 3, titel II, van het Vlaamse Bestuursdecreet van 7 december 2018, de regionale vertaling van artikel 32 van de Grondwet, met daarin ook de uitzonderingen op de principiële openbaarheid van bestuur, kan eenieder bij de gemeente Brecht een kopie van die bezwaarschriften opvragen. Het is daarbij niet nodig om een belang bij de vraag te hebben: het louter willen nalezen van de bezwaarschriften of het louter willen geïnformeerd zijn, volstaat. De aanvraag kan dus worden ingediend door de vergunningsaanvrager, die op die manier de temperatuur kan meten, maar evengoed door een journalist die wil weten waarom het zogenaamde plattelandsverzet zo heftig is. De Standaard liet op 2 augustus specifiek een artikel over de kwestie verschijnen. Als die journalist een opvolgartikel wil maken en dat meer wil stofferen, kan hij intussen een openbaarheidsvraag richten aan de gemeente Brecht.
Die ruime openbaarheid botst echter geregeld op een muur van geheimzinnigheid. Die muur lijkt bijwijlen gevoed door een moeilijk te verklaren angst van lokale, regionale en federale overheden dat pottenkijkers inzicht zouden krijgen in bepaalde beslissingsprocessen.
Juist daar, waar democratische controle schuurt met overheden die liever niet zouden laten weten hoe bepaalde deals tot stand zijn gekomen, blijkt hoe noodzakelijk en tegelijk hoe broos het recht op openbaarheid van bestuur in de praktijk is.
Bestuursdocumenten kunnen dus ook van een geheel andere aard zijn dan de voormelde bezwaarschriften; interne of externe juridische adviezen vallen eveneens onder dat begrip. Overheden krijgen het lelijk benauwd wanneer dergelijke adviezen worden opgevraagd. De Gentse casus die ik zo meteen duid, illustreert dat treffend. De verkoop van K.A.A. Gent aan mijnheer Sam Baro, zorgvuldig onderzocht door onderzoeksjournalist Steven Vanden Bussche van Apache, is daarvan een opmerkelijk voorbeeld. De Stad Gent verzette zich zo hard tegen de openbaarmaking van juridische adviezen over die verkoop dat de strijd letterlijk jarenlang heeft geduurd. De Raad van State velde verschillende arresten over de zaak, stelde een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof en kwam uiteindelijk tot een eindarrest op 29 juni van dit jaar. De aanvankelijke vraag van de journalist dateerde van 6 september 2023. Tussen die vraag en het eindarrest van de Raad van State lagen dus 146 weken en 5 dagen.
De aanvankelijke vraag van de journalist was gericht aan de Stad Gent. Hij vroeg specifiek om hem “de juridische adviezen, opgemaakt zowel intern als extern (cfr. gemeenteraad 4/9/2023) in functie van een mogelijke statutenwijziging bij KAA Gent alsook in functie van een mogelijke overname van KAA Gent” te bezorgen.
Noch de interne juridische adviezen, noch de externe juridische adviezen werden overgemaakt aan de journalist. Ook een door hem ingesteld beroep bij de Vlaamse Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur mocht niet baten. De journalist, uiteraard getriggerd door zoveel geheimzinnigheid, trok naar de Raad van State en kreeg daar gelijk wat de externe adviezen betrof. De beslissing van de Beroepsinstantie om ook het externe advies zogenaamd te onttrekken aan de openbaarheid werd door de Raad van State vernietigd bij arrest van 18 december 2024. Inmiddels was er dus al meer dan een jaar verstreken sinds de initiële openbaarheidsvraag. Het zorgde er wel voor dat de journalist de interne nota van de juridische dienst van de Stad Gent eindelijk in handen kreeg. De Stad Gent heroverwoog de eerder ingenomen weigeringspositie en gaf daarbij terecht meer gewicht aan de hoedanigheid van journalist van de aanvrager.
De externe juridische adviezen zijn tot op heden echter niet openbaar gemaakt. De Raad van State stelde daarover een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof, waarbij het Hof, de prejudiciële vraag beantwoordend, wees op het belang van onafhankelijk juridische advies, aangeleverd door uitoefenaars van een beroepsgroep die onderworpen is aan het beroepsgeheim (zie het arrest van het Grondwettelijk Hof van 15 januari 2026, arrest nr. 9/2026). Na kennisname van het arrest van het Grondwettelijk Hof viel het doek over de zaak: bij arrest van 29 juni 2026 oordeelde de Raad van State definitief dat het externe juridische advies dat aan de Stad Gent gegeven was over de verkoop van K.A.A. Gent en de daarbij horende statutenwijziging van wat oorspronkelijk een VZW was, aan de openbaarheid onttrokken blijft.
Waarom het Grondwettelijk Hof in die zaak niet aan de kant is gaan staan van de objectief bewonderenswaardig volhoudende journalist, verneemt u tijdens de opleiding van mr. Anthony Godfroid, lid van onze Balie. De opleiding vindt plaats op vrijdag 28 augustus a.s., van 10.30 uur tot 12.30 uur. Titel van de opleiding: “Openbaarheid van bestuur – bespreking van recente arresten van de Raad van State (2023 tot en met heden)”.